加强协商民主机制建设 扩大社会各界政治参与
发布人:王婧    发布时间:2017-01-03    阅读:

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出“人民通过选举、投票行政权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。从国家政治体制角度,明确了以人民政协为主要渠道和载体的协商民主是一种国家民主形式。由于协商民主最大的特点是在重大决策前在人民内部进行充分协商,通过这种协商广泛听取各党派团体和各族各界代表人士的意见建议,因此协商民主就成为扩大各界人士有序的政治参与、拓宽社会利益表达渠道的实现方式和运行机制,并与政治体制中的其它部分存在着互为补充、相辅相成的关系。那么,如何扩大包括所有公民在内的社会各界人士有序政治参与呢?就是必须推进协商民主的机制建设。

一、建立协商民主的斡旋机制,补充行政许可听证机制的不足

行政许可是比较具体的行政决策,但因本质是社会资源与利益的调整,因此成为公众关注,甚至成为利益诉求的热点。听证制度是在行政主体作出影响行政相对人合法权益的决策前,为行政相对人提供陈述主张的机会,这种制度安排可以保证行政决策的最大限度民主和公平、公正,所以既有利于依法行政,又能起到集思广益、加强沟通,促进和谐,进行公民民主法律意识教育,提高行政效能的目的。因此《行政许可法》在“行政许可的实施程序”中把行政许可的听证作为六种实施程序的一种具体程序,并规定了一系列保障制度。规定“法律法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或行政机关认为需要听证的其它涉及公共利益的重大行政许可,行政机关应当向社会公告,并举行听证”。但在执行中,往往难如人意,主要表现:一是听证会利害关系人代表的选择,特别是涉及到众多个体利益的行政许可事项,如价格听证,由政府部门指定的代表难以拥有广泛的代表性;二是听证程序中的质证制度,往往会因听证当事人的观点相差甚远,缺乏起码的相互谅解,使政府部门处于尴尬境地;三是听证秩序中的案卷制度,规定了“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”,但有时个别行政机关作出的行政许可却偏离这一原则。出现上述问题的主要原因是行政许可的利益相关各方缺乏足够的沟通、交流和相互谅解造成的利益冲突,这也正是听证制度要解决的深层次问题。

政协的协商民主可以通过在听证前建立协商斡旋机制有效地解决上述问题,补充行政许可听证会机制的不足。斡旋的本义是调节、解决双边或多边争端的机制,主要精神是在尊重各方利益的前提下,通过互谅,达到互利,取得相互谅解,互利共赢,形成“帕累托改进状态”(即一项政策如果再要对任何一个人的福利有所改善,就不得不损害另外一些人,达到这样的状态就是经济学上的帕累托改进状态,该理论是市场经济条件下政府决策的重要理论依据)。

在这种机制中,政协的作用:一是提供一个申请方与利益相关方都平等发言、辨论,发表自己观点的利益表达平台和渠道。其中政府审批部门的角色是观察员身份,主要是了解掌握情况,而不表达意见。二是运用法律的、民主的程序,培养引导公众的民主意识,法律意识。三是政府的参与使斡旋协商能真正成为行政决策不可缺少的重要环节,协商斡旋机制的启动,可由政府与政协通过协商达成。

这种机制的优点:一是给政府的听证会提供了一个决策上充分调研,最大限度规避了行政审批中因论证不足而对弱势阶层造成侵害的风险,使政府的决策更加科学、民主。二是为普通的公民提供了一个话语权平等的交流平台和利益诉求渠道,达到社会各界有序政治参与,培养公众政治参与的技能,特别是相互尊重的民主素养。三是政府的观察员身份使政府既能比较科学、民主、公正地作出决策,又避免了因仓促发表意见而给公众造成有倾向性的错觉。

二、建立民主协商的论坛机制,补充当前信访稳定机制的不足

《信访条例》建立了一整套综合运用法律、法规、经济等手段,通过协商、教育、调节等方式,依法及时处理群众反映的信访问题,有效规范信访秩序,引导群众以理性、合法的方式表达利益诉求,解决矛盾纠纷的正确处理人民内部矛盾的工作机制,对于畅通社情民意反映渠道,妥善协调各阶层利益关系,化解社会矛盾,促进社会和谐,具有十分重要的积极作用。但在执行中,也暴露了一些不足:一是《信访条例》规定“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构”,表明承担信访工作的信访办是行政机构,对一些反映本级政府工作部门诉求的公众而言,相对缺乏公信力,这也是大量越级上访的一个客观原因;二是一些地方的党委、政府建立了领导责任制,规定了严格的责任追究制度,应该说,责任制的落实,有力地强化了各级领导干部处理信访工作的责任意识。但这种依靠行政命令的手段解决信访问题,也导致了一些只重视结果稳定,而忽视解决过程如心理疏导,政策解读及“会哭的孩子有奶吃”现象的出现;三是信访部门作为政府工作部门在调节不同阶层利益冲突方面,作用比较有限。

对以上信访稳定机制的不足,可以通过建立协商论坛的机制来补充。论坛的本质是坐而论道,是一个向公众表达立场,沟通观点的平台。可选择某一方面的议题,召集相关的各利益阶层参加,充分表达本阶层利益诉求,政府相关部门也作为市场经济中的一个参与方与其它阶层平等参与,并具有平等的发言权。

政协的协商民主作用就是提供这样一个相对独立、自由的论坛。议题的征集渠道:由信访办根据当前群众反映最强烈、最集中的问题,提供给政协;由政协委员在本界别内征集群众意见或在调研中,选择一个时期群众反映最强烈、最集中的问题,上报给政协。经与党委、政府协商共同确定。

这种机制的优点:一是使在某一领域利益相关的各方遵循法律的民主的程序有序地参与表达涉及自己利益,或反映阶层利益的诉求。特别是政府不再作为一个强势力量,而是作为一个特殊的社会阶层平等地阐述对维护社会正常法制秩序的诉求及某一决策形成的依据、解读,让公众了解政府在市场经济条件下的作用,同时也有必要让公众知道政府也不是万能的,也有需要公众理解和支持的时候。二是进一步拓宽了社会利益表达渠道,增强相关利益各方之间的理解、沟通、包容,从而实现全社会的和谐和协调发展。三是给政府一个与公众平等视角发表观点的平台,拉近政府与公众的距离,这也是政府决策民主化的一个重要组成部分,也许比政府信息公开更有效果。而政府的参与也使协商论坛成为行政决策不可缺少的重要环节。四是培养公众的政治参与意识,特别是谅解、沟通、平等等民主政治修养。

三、建立民主协商的基层工作机制,补充基层协商民主的形式

党的十八大报告突出强调了社会主义协商民主,进一步发挥人民政协协商民主优势,推进政协工作向基层延伸,拓展委员履职平台,探索扩大公民有序政治参与的新途径和新方法,不仅条件成熟,而且很有必要、很有价值。

当前我国正处于社会转型阶段,由各种因素引发的人民内部矛盾也凸显出来,进入社会矛盾积聚多发时期,从而影响着我国社会的和谐稳定。政协工作向基层延伸是新时期政协主动开展群众工作、促进社会和谐的有效途径,体现人民政协的组织属性、职能作用和工作方式。因此,要把推进政协工作向基层延伸作为政协进一步贯彻落实中央《意见》精神的着力点,在调查研究基础上,积极探索向基层延伸的途径和形式。包括开展各种形式的“政协委员下基层进社区”活动,在基层设立“民情联络点”,建立“委员工作室”、“委员信箱”,探索“界别活动组”,建设“网上政协”等。依此基础,探索在乡镇、街道建立区县(市)政协的内设派出机构。其意义在于:一是有利于人民政协体察民情、反映民意,更好地维护广大人民群众的利益;有利于人民政协广开言路、广集民智,提高履职质量和水平;有利于人民政协拓展工作空间、延伸工作触角,永葆人民政协事业的生机和活力。二是为委员更好履行职能提供了新的工作平台。创建街镇议事协商会议,将为基层政协委员参加政治业务学习、履行委员职责提供了更广阔的平台,委员的主体作用亦将得到更充分地发挥;还拓宽了政协委员与基层群众面对面沟通交流的渠道,使政协在推进区域经济发展、履职为民方面发挥更大作用。三是为政协主动促进社会和谐找到了有效途径。人民政协位置超脱、联系广泛,既能使各方面、各界人士的建议及时传递上来,又能把党和政府的主张及时传递给社会各界,使多样化的利益诉求通过“政协”这个平台,在政治体制框架内得到理性有序的表达。四是为努力扩大公民有序政治参与搭建了舞台。从镇级层面,通过成立并借助“议事协商会议”,把社会各阶层、各群体、各族各界代表人士愿望的表达、诉求的提出,纳入到我国社会主义民主和法制的轨道,为社会各界人士广泛、积极、有序地参与国事提供了很好的舞台。